导读：作为我国环境保护的重要制度，环境规划在40余的发展历程中经历了起步、发展、提高以及创新四个重要阶段，其中依旧存有诸多问题，新《环境保护法》的出台对我国环境规划提出了更高的要求，对此，我国环境规划制度应当如何创新、如何把握住重点与方向便成为摆在我国环保面前的重点问题。

 

环境保护部环境规划院副院长王金南在《环境保护》杂志撰文称，环境规划作为环境保护管理领域的基本制度之一，是综合体现环境保护战略和政策的总体框架，也是国民经济和社会发展规划体系的重要组成部分。新《环境保护法》对环境保护规划的完善与发展具有重要意义，同时也提出了更高的要求。

 

中国环境规划的发展历程

 

环境规划是我国一项重要的环境保护制度。我国环境保护规划从1973年发展至今经历了起步、发展、提高、深化等不同阶段。1973年8月，国务院召开了第一次全国环境保护工作会议，审议通过了环境保护“32字方针”和第一个环境保护文件《关于保护和改善环境的若干决定》。1983年全国第二次环境保护大会提出环境保护是基本国策。但在这一时期，环境保护规划的编制仍处于“想做而不知如何去做”的起步阶段。“七五”期间，全国广泛开展环境调查、环境评价和环境预测工作，环境保护规划的技术方法、普及有了很大发展。从1989年起，“八五”环境保护计划无论在科学性还是可操作性上都有一定的发展。“九五”和“十五”开始，国家重申必须落实“经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展”的战略方针，从此环境保护规划进入了提高的新阶段。“十一五”期间，国家将环境保护作为贯彻落实科学发展观的重要内容，作为转变经济发展方式的重要手段，作为推进生态文明建设的根本措施，将两项污染物总量控制指标作为国民经济和社会发展的约束性指标。“十二五”期间，环境保护规划的编制体现了坚持“在保护中发展，在发展中保护”的战略思想，环境保护规划进入了深化发展阶段。

 

回顾国家环境保护规划的发展历程，可以看出，环境保护规划编制是一个不断探索、不断发展、不断提高、不断创新的实践过程，在这过程中取得了一些宝贵经验。一是环境保护规划理念不断创新。从环境保护基本国策，到可持续发展战略、科学发展观、建设生态文明等各方面均有了新的发展。二是环境保护规划体制改革不断推进。已逐步建立起比较完善的环境管理体制，通过“十二五”开门编制规划和实施超前谋划、统筹推进，充分重视规划的部门协调、实施可达等，实现通过环境规划编制实施达到统一管理的目的。三是强调从宏观决策源头解决环境问题。近40年环境规划实践表明，只有从宏观决策源头，从社会经济发展方式上寻根源、找办法、求出路，才能解决好环境问题。四是坚持统筹兼顾、重点突破的环保规划思路。一方面必须统筹兼顾加强总体协调，另一方面必须坚持重点突破的思路。五是坚持以人为本，以提高人民群众健康绩效作为规划出发点。六是不断加强环境保护基础能力建设。

 

但是，我国的环境保护规划还面临一些问题。一是环境保护规划制定规范及法律支持不足。突出表现在环境规划相关法规条款“法律”性不强，环境规划编制技术与标准规范缺失。二是规划编制与实施的衔接需要加强，规划目标和任务的分解需进一步细化。三是环境保护规划实施的权威性不够，评估考核需要制度化，执行力度有待提升。四是不同层级的环境规划内容和界限不清晰，衔接力度不够，难以保障国家规划目标的实现，不利于体现国家规划的导向性。五是规划重污染防治，轻生态保护，污染防治的目标和任务较多，生态保护目标与任务体现较少。

 

新《环境保护法》对环境规划的新要求

 

规划地位上：纲领性地位进一步明确

 

国家法律及各项相关法规和制度、条例、标准等是制定实施环境规划的依据。目前，我国仍缺乏专门的、完整的法规体系和规范，导致在对环境规划的管理中缺乏一定的依据和约束，在一定程度上影响了环境规划决策的权威性，进而影响环境规划的规范性和实施效果。规划决策主要是规划的编制和审批，相应地决策层主要是规划的制定和审批部门。规划决策层的权威性在很大程度上能够保证规划自身的权威性。新《环境保护法》第十三条规定“国务院环境保护主管部门会同有关部门，根据国民经济和社会发展规划编制国家环境保护规划，报国务院批准并公布实施”。环境规划的法律地位得到了明显提升，国家环境保护规划的决策权威性得以体现，标志着环境保护规划正式成为全面指导环境保护工作的纲领性制度和顶层设计。

 

规划理念上：以生态文明指导规划

 

新《环境保护法》最具亮点的是将“生态文明”的理念明确纳入总则纲领性条款中，这不仅调整了我国环保法的指导思想，清晰地表明了未来我国环境保护选择的走向，而且进一步强化了我国环境保护的重要战略地位，展现了新时期内我国环保领域研究工作的新方向。新《环境保护法》明确地将“生态文明建设”的政治主张转化为国家意志进而法律化，将有助于利用法律强制性更好地建设生态文明。为了更好地贯彻实行新《环境保护法》，将生态文明建设从理念落实到实践层面，环境规划在理念上应充分体现、全面响应生态文明建设要求。

 

规划内容上：污染防治与生态保护并重

 

从世界各国环境基本法案例来看，环境基本法的主要内容通常包括：污染防治、自然资源及生态保护等方面。而我国现行环境保护法的主要内容则集中在污染防治上，规定的基本制度也多数仅适用于污染防治方面，正因为如此，其常被诟病为“重污染防治,轻生态保护”。新《环境保护法》着重倡导生态文明建设的理念，并针对环境规划提出了具体要求，第十三条明确指出“环境保护规划的内容应当包括生态保护和污染防治的目标、任务、保障措施等”，从而强化了生态保护在环境规划中的重要性。

 

规划约束上：强化生态环境底线思维

 

我国目前不是处于生态文明的阶段，而是处于严重的生态环境危机阶段，从生态危机到生态文明还需要走很漫长的路。因此，目前最紧要的是对国家重点生态环境功能区、生态环境敏感区和脆弱区实行抢救性的红线保护，对影响公众健康和社会稳定的环境质量和环境风险划出红线，对影响国家经济可持续发展的资源消耗和效率划定红线。这也就是通常说的生态保护三大红线。

 

新《环境保护法》体现了强烈的底线思维，第二十九条将生态保护红线首次写进法律之中，这是新《环境保护法》的一个重大亮点，也是我国环境保护法制建设进程中的一个重大突破。为了更好地落实新《环境保护法》对生态环境保护的新要求，确保国家层面重点生态区域得到有效保护，有必要在环境规划中明确生态红线约束，建立生态红线管理机制和政策措施，提出符合主体功能区规划、生态功能区划以及相关生态保护规划或区划要求的红线管理要点。

 

规划衔接上：加强与其他规划融合

 

我国规划类型众多，相互关系复杂。当前，国民经济与社会发展规划、主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划、环境保护规划是我国在社会经济发展、资源有效配置及保护等方面起主导作用的几种规划类型。但受价值取向、部门利益、专业限制、沟通不畅等因素的影响，规划内容表述不一、指标数据彼此矛盾、规划管理“分割”等规划“打架”问题时有发生。

 

新《环境保护法》第十三条指出“环境规划应与主体功能区规划、土地利用总体规划和城乡规划等相衔接”。环境规划中的各类环境功能区划是优化国土空间格局的核心，环境功能区划、生态功能区划、环境要素功能区划等与相关空间管制规划（如主体功能区划、四区五线控制、国土规划等）之间的关系协调，是实现优化国土空间格局的关键；环境规划与其他相关领域规划尤其是经济社会发展类规划之间的关系衔接与协调，应依据并充分体现生态文明建设融入经济建设、文化建设、政治建设和社会建设“五位一体”的总体布局。

 

规划保障上：创新环境规划保障制度

 

新《环境保护法》在完善制度方面，提出要建立健全一系列新的环境管理制度。如第十八条、二十六条、二十九条、三十一条、三十九条、四十四条、四十五条以及第五章中分别提出要建立健全资源环境承载能力监测预警制度，环保目标责任制和考核评价制度，划定生态保护红线制度，生态保护补偿制度，环境与健康监测、调查与风险评估制度，污染物排放总量控制制度，排污许可管理制度，信息公开和公众参与制度等。新环保法将上述环境管理制度上升为法律规范的行政、经济、技术措施和手段，可以作为环境规划的有力制度保障。在新法环境管理制度的保障下，环境规划应贯彻落实一系列相关法律法规，并根据相关管理制度完善环境规划体系、合作结构和运行机制等。

 

规划实施上：明确落实规划责任要求

 

新《环境保护法》调整篇章结构，提出了一些新要求、新措施，进一步明确了各方的责任：以警戒线的明确，强调了各级政府履行改善环境质量的责任；以高压线的绷紧，强化了企业治理污染的责任；以基准线的设立，明确了全社会积极参与环境保护的责任。同时，新《环境保护法》明确规定了一些约束和处罚的措施。如第二十五条规定对违法排放污染物企业，政府相关部门可以查封、扣押设施设备。在经济处罚方面，第五十九条规定罚款可按日处罚、上不封顶。第六十九和六十五条规定构成犯罪的，可以追究刑事责任，对于一些负有连带责任的第三方机构，可以追究他们的连带责任。第四十四条规定对于没有完成总量减排目标、环境质量改善目标的地区，可以实施区域限批。第五十八条规定对于污染环境、破坏生态、损害社会公共利益的行为，有关社会组织可以提起公益诉讼。新《环境保护法》从顶层设计进一步强化和明确责任意识，加大处罚力度，必将与其他相关法律一起有力保障环境规划的实施。

 

国家环境规划制度创新的重点与方向

 

进一步提升环境规划地位

 

目前环境规划的编制、实施缺乏法律依据和制度保障，虽然新《环境保护法》明确了环境规划的法律地位，但仍未将环境规划真正纳入法制化的轨道。因此，需要加强环境规划法规体系的建设，以实现环境规划制度运作过程的规范化、程序化和制度化。环境规划法制建设不仅要对拟订、实施和评估各个环节中相关管理部门的职权内容和范围进行设定，还要制订各个环节中所必须遵守的程序规定以及相关的处罚规定。建议国家制订《环境规划管理办法》，并在此基础上制订各种地方性法规，把规划编制、审批、实施、评估、问责和公众参与等过程以法律的形式固定化，形成全面的环境规划法规体系，做到环境规划制度有法可依，依法实施。另外，环境规划应作为社会经济发展类规划的基础性规划，为社会经济发展类规划提供依据与指导。

 

建立环境规划全过程控制

 

我国目前的环境保护规划最直接的特征是目标规划，有时甚至是僵化、机械化的目标管理，轻视过程控制，这是规划编制与实施脱节、环境规划流于表面的一个重要原因。首先，应该实施规划目标的动态管理。在规划编制过程中进一步协调统一思想，在规划实施过程中推进环境保护的综合管理，强化规划的公众参与、决策、动态调控、规划实施、监督考核，建立规划目标实施过程与社会经济发展的联动关系。其次，着重强调过程管理的科学性。包括：从目标制定到目标实施的全过程管理，对规划决策与实施过程的范式管理，公众参与和利益相关方参与管理，对规划执行与实施政策的制定和调整等。最后，加强环境规划管理，建立环境规划的行政体系和全过程控制。应明确规划制定和实施等环节的职责，加强跨部门的统一规划与管理，责权利分解落实。

 

强化环境空间和红线约束

 

目前我国环境问题产生的根源在于开发强度过大，开发格局未充分考虑生态环境和资源承载，导致结构性、布局性、格局性污染严重。同样，我国目前的环境规划缺乏前置性、先导性的管控、规制和指引措施，使得环境保护工作往往处于末端、被动局面。可以说，环境质量改善乏力，越来依赖于或者制约于空间规划。在这种情况下，环境规划必需强调空间，解决格局性问题，以生态环境系统的空间格局优化区域发展格局，建立底线思维，对重要、敏感的区域实施严格保护，强化环境红线的约束。具体来说，首先要强化区域发展的环境要求，对大、中、小城市，农村、城乡接合部提出不同的要求，妥善解决跨区域、跨流域的重大环境问题，促进布局的合理有序。其次，应识别不同区域环境功能、社会经济与环境区域分异特征，构建综合的环境功能分区，明确不同区域的环境功能定位、制定分区战略，实施分区指导。最后，通过环境空间解析，明确“水环境红线”、“大气环境红线”、“生态环境红线”、“风险防线”、“资源底线”、“排放上限”和“质量基线”等红线约束，突出环境保护要求的空间落地。

 

完善环境规划标准规范

 

在我国当前的环境规划制度中，规划的不确定性、利益主体和行为主体的多样性以及监督管理的局限性普遍存在。因此，应该通过清晰的政策、标准和设计指导来管理控制规划的制定、实施过程。环境规划应由规范、导则等标准规定技术性内容和基本原则、规划编制的基本程序、公众参与的方式方法、对规划评价的基本要素来做出规定。鉴于我国的具体实际，规划标准可以在中央政府和省级政府两个层面上提出。在中央政府层面，主要是对环境提出框架性的标准，对规划领域内基本的认同概念做出明确规定，对规划的操作过程提出原则性的指导，以框架性内容为主；在省级政府层面，可以针对本省区内的经济和环境状况提出框架性的标准，在中央层面导则的基础和指导下，重点对合乎本省情况的规划类型做出技术性的规定，进一步明确规划过程，操作性较强。

 

加强规划纵横融合力度

 

综合来看，主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划、环境保护规划等方面的目标都是合理利用土地、科学进行区域空间规划、提高土地利用率、创造良好的生存空间及环境，实现可持续发展。其中，主体功能区规划突出政策性作用，是我国国土空间开发的战略性、基础性和约束性规划；土地利用规划强调控制性作用，侧重于对土地功能的划分；城乡规划着重于统筹兼顾、综合部署，是协调城乡空间布局、统筹发展的基本依据；环境规划在于生态功能区的划分及环境影响评价的实施，强调约束性作用。在这样一个规划目标逐渐趋同的大背景之下，进行环境规划时应加强与其他规划的融合力度。环境规划涉及到水、气、生态等方方面面，往往需要多部门、跨地区合作，在明确各部门的权责前提下，通过建立部门协作机制来加强部门之间的纵向协调，从而使环境规划在规模、结构、布局等方面实现与其他规划的相互衔接、相互融合。环境规划需严格控制刚性与弹性、独立与交叉的内容，有针对性地进行区域生态建设政策的制订和合理的环境管治，为区域发展战略方案的制定提供环境图底和专项技术支持。当前，应在城市环境总体规划试点基础上，建立与主体功能区规划、土地利用总体规划、城乡规划相融合的环境总体规划制度。

 

夯实环境规划技术支撑

 

为了加强环境规划的技术支撑，使环境规划更具科学性、权威性、可操作性，未来环境规划技术研究重点应集中在：一是适应新时期对环境保护与环境规划新的要求，加强基础理论与技术方法体系的研究，完善环境规划理论方法与技术体系。二是加强与社会经济发展紧密结合的环境影响、环境效应、环境经济形势分析、定量评估预测等技术方法的研究。三是与区域和空间相结合，加强环境规划空间管控、分区分类、环境红线约束、污染减排与环境质量改善机理、效益等技术方法的研究。四是加强环境健康与风险、环境安全、基本公共服务等领域的研究，特别是要加强环境与健康的管理指标和体系研究，为建立环境健康和风险导向的环境规划制度提供基础和依据。

 

（文章原标题为《新<环境保护法>下的环境规划制度创新》，刊登在《环境保护》杂志2014年第13期。）